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Kirchner y Menem: Parecidos por el Hiper-Presidencialismo |
En que se parecen Kirchner y Menem? -Se parecen porque ambos líderes tienen tendencia a concentrar poder y su forma de expresarlo: El personalismo. Esta condición alcanzó también a otros personajes de nuestra historia, así Rosas, Urquiza, Sarmiento, Perón han ostentado similares características. Algunos suelen ubicar estas improntas como habilidades destrezas, otros, ubican estos modos como los irrefrenables deseos que alcanzan a algunos hombres puestos a ejercer el poder. Esta mirada intenta subsumir -hombre e investidura- incorporando al análisis, la ingeniería institucional en la cual cada hombre despliega su acción. No se trata de una visión determinista pero sí reconocer las determinaciones que esta configuración ejerce sobre el funcionario. No lo excusa, solo trata de comprenderlo.
por Ivana Rossi (Politóloga-Cippec) y Martín Böhmer Decano Univ. de Palermo
El problema sigue siendo el Hiper-Presidencialismo
Kirchner-Menem: "Cuando éramos amigos"
La democracia argentina depende demasiado de una sola persona, en la que se depositan tantas esperanzas como posibles frustraciones.
De un tiempo a esta parte la persona del presidente ha sido objeto de detallados análisis. Se estudia cada una de sus decisiones, la forma en que las toma, las palabras que utiliza y las relaciones que establece o las que se niega a establecer. Las miradas están atentas para caracterizar su estilo, intentando, con variado éxito, predecir sus decisiones.
Sin embargo, ¿estaremos mirando al lugar correcto?
En algún sentido la preocupación está bien encaminada. En definitiva, en el ambiguo lugar del presidente coexisten el hombre y la investidura, la especial combinación de destrezas políticas de una persona en particular y los límites constitucionales dentro de los cuales esa persona puede ejercer su poder.
Todos nuestros presidentes constitucionales ejercen su cargo dentro de la especial configuración de nuestro sistema político. Nuestros ingenieros constitucionales incluyeron como uno de los rasgos fundamentales del orden institucional el de la concentración de una gran cuota de poder en la figura del Presidente de la Nación.
La idea alberdiana de un "rey constitucional" proviene de la necesidad de terminar con la anarquía que había signado el tormentoso comienzo de la vida independiente de nuestro país. La concentración de poder aseguraba la desaparición de la rebeldía plural de los caudillos, para crear un sistema de normas homogéneo. Esta configuración institucional implica una importante personalización del poder y, consecuentemente, que quien detenta este cargo sea el depositario de los destinos del país.
Esta condición suele derivar en el otorgamiento de un halo de "sobre humanidad" a quien logra tan codiciado puesto por parte de una ciudadanía que tiende a concentrar sus expectativas en las habilidades de esta persona. Intuitivamente debería resultar extraño que los destinos de millones de personas descansen en las capacidades de una sola, sobre todo si pensamos que él o ella es tan vulnerable como nosotros a problemas familiares, errores de juicio, enfermedades o cansancio.
Pero, como dijimos, esta es una de las principales consecuencias del diseño institucional de nuestro país que incentiva ciertos comportamientos en quienes asumen responsabilidades en el sistema.
Es por no advertir esta trama de limitaciones que muchos señalan en la persona del presidente una tendencia a prácticas autoritarias o hegemónicas o a evitar la deliberación parlamentaria, cuando el punto debería consistir en preguntarse si el juego institucional de nuestro país le deja al presidente la opción de comportarse de otra manera en la medida en que aspire al éxito.
¿Entonces, a que juego juegan nuestros presidentes? El juego se llama hiperpresidencialismo y consta de un puñado de reglas claras. Un mandato presidencial de término fijo, con posibilidad de reelección, capacidad de dictar decretos, de vetar parcialmente leyes, de distribuir una gran cantidad de recursos, etcétera.
De ellas ha surgido una práctica que identifica a la presidencia como el premio mayor y es por eso que la oposición, en respuesta a los enormes poderes del presidente, tiene como objetivo hacerse del poder presidencial en la siguiente elección.
Es decir, no tiene ningún incentivo para colaborar en el feliz desarrollo de las políticas del gobierno. Al contrario, el juego de suma cero en que consiste nuestro presidencialismo (un juego en el que quien gana, gana todo y el que pierde, pierde todo) no brinda más premios que el control del ejecutivo, con lo cual la oposición hará todo lo posible para socavar poder presidencial.
Los posibles resultados de este juego son dos: bloqueo (cuando hay oposición relevante), o hegemonía (cuando el presidente es exitoso en borrar a la oposición como alternativa de poder).
Así, en el caso de bloqueo, los incentivos se presentan de forma tal que la oposición se beneficia cuanto más desgastada está la figura presidencial.
En el caso de la tendencia a la hegemonía, esta se explica por el temor al bloqueo ya que si el presidente no logra obtener una mayoría dentro de las cámaras, la actitud más racional será la de adoptar una postura poco deliberativa (que en nuestra practica política se traduce, por ejemplo, en el gobierno por decreto, los vetos parciales y la legitimación de decisiones irregulares por parte de un poder judicial que necesariamente se debe hacer depender de la voluntad presidencial).
Al tener en cuenta este factor, resulta más sencillo comprender, por ejemplo, el interés presidencial por las elecciones provinciales y la necesidad imperiosa de construir en este lapso una base sólida de poder político que le permita evitar los perniciosos efectos de nuestro juego institucional.
El presidente Kirchner es un jugador racional, y uno muy bueno. Sin embargo, su estilo personal (sus rasgos de carácter y su habilidad política) explica sólo parte de lo que sucede. Las críticas que se le han hecho no tienen en cuenta que también son las reglas del juego las que definen las estrategias y los incentivos de los actores.
Es así como si lo que se pretende es profundizar la democracia para hacerla a la vez más estable y más deliberativa, se debe insistir en una profunda reforma de nuestro sistema institucional que, comenzando por desarticular nuestro hiperpresidencialismo, permita a los buenos jugadores ganar en un juego en el que ganemos todos.
Bolivar y Alberdi y "los hombres fuertes"
Hay una frase de Simón Bolívar que Alberdi, el autor de las Bases asumió como propia y repitió toda vez que se requirió su consejo: "Necesitamos reyes con el nombre de presidentes". De otro modo el historiador José Luis Romero incurre en la cita “entre la falta absoluta de gobierno y el gobierno dictatorial hay un gobierno regular posible; y es el de un presidente constitucional que pueda asumir las facultades de un rey en el instante que la anarquía le desobedece como presidente republicano”
REFORMA CONSTITUCIONAL Y DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA O FACULTAD PRESIDENCIAL PARA EMITIR DISPOSICIONES DE CARÁCTER LEGISLATIVO
El primer presidente constitucional, Justo José de Urquiza (1854-1860), inauguró la ahora tan polémica costumbre de dictar decretos de necesidad y urgencia. Por esa época no se los llamaba así, pero tenían un contenido análogo. En el camino de la proliferación se llega hasta el presidente Kirchner que ha batido todos los records en este sentido. Según la investigación que desde hace una década realizan Matteo Goretti y Delia Ferreira Rubio, Kirchner firmó sobre políticas públicas más decretos de necesidad y urgencia que proyectos de ley.
En el articulo 99 – inciso 3 – de la Constitución Nacional de 1994 se limitan por primera vez las atribuciones presidenciales a favor de un estilo democrático parlamentarista . Dice: el P.E no podrá en ningún caso, bajo de pena nulidad absoluta e insanable emitir disposiciones de carácter legislativo, solamente en circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de leyes , que no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, juntamente con el jefe de ministros. El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de 10 días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente , cuya composición deberá respetar la proporciones de las representaciones políticas de la Cámara.
CRITICAS Y DEFENSAS
TERRAGNO INCONSTITUCIONALES E IGUAL QUE EL PROCESO
La Constitución dice que, mientras no se sancione una ley especial y se constituya una comisión bicameral ad hoc, el Ejecutivo no puede sancionar normas legislativas bajo pena de nulidad. Sin embargo, hoy se hacen leyes en la Casa Rosada, igual que en la época del Proceso. Estos son los verdaderos superpoderes que debemos combatir”. el Ejecutivo sanciona leyes inconstitucionales y el jefe de gabinete dice que el Congreso, donde el oficialismo tiene mayoría propia, puede anular lo que jamás va a anular. De este modo, se pretende legitimar una constante violación de la Constitución.
ANIBAL FERNÁNDEZ SON CONSTITUCIONALES
El modo en que el Ejecutivo ha venido utilizando ese instrumento en los últimos años, el ministro del Interior aseguró que la Constitución “no dice” que sean sólo para casos excepcionales y recordó que “la doctrina, hasta el ’94, decía que estos decretos tenían tres conceptos: la necesidad, la urgencia y la conveniencia para quien gobierna”. Fernández sostiene que si la Constitución lo permite, y lo que dice es que los pone a disposición del Congreso, lo que se está haciendo es constitucional. El Congreso quiere anular un decreto de necesidad y urgencia, podía hacerlo
LOS DECRETOS EN MIRA DE LA CORTE SUPREMA: EUGENIO ZAFFARONI
Reseñó que la Constitución establece desde su reforma en el ’94 “la formación de una comisión bicameral” que debe encargarse del control de los decretos de necesidad y urgencia, “pero da la impresión de que se sigue procediendo como antes” de la enmienda. Zaffaroni fue justamente convencional en la Asamblea que en 1994 reformó la Constitución.
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El presidencialismo consagra un modo de toma de decisiones que desde cualquier concepción razonable de la democracia parece poco aceptable. En dicho modelo la ciudadanía cumple básicamente el rol de espectadora. Peor aun, y según la práctica que se ha ido consolidando en Latinoamérica en los últimos años, el presidente suele arrogarse la capacidad de decidir cuestiones fundamentales a su total arbitrio y en absoluta desconsideración de todo acuerdo previo. Guillermo O’Donnell ha caracterizado este modelo político como una “democracia delegativa”, donde “[quien] gana una elección presidencial resulta autorizado a gobernar el país como le parece conveniente [...] hasta el final de su mandato.” Los casos de Víctor Paz Estenssoro en Bolivia (1985), Rodrigo Borja en Ecuador (1988), Alberto Fujimori en Perú (1990), Carlos Andrés Pérez en Venezuela (1988), o el de Carlos Menem en la Argentina (1991), y para algunos hoy, el mismo Kirchner, representan claros ejemplos de este poco democrático modo de actuar y frente al cual hoy no existen remedios institucionales serios. El presidente Carlos Menem, en tal sentido, se ha constituido en uno de los mandatarios latinoamericanos más representativos de esta tendencia.
TRES DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA
Durante el gobierno de Menem se dictaron: entre Julio de 1989 y Agosto de 1998 firmó 472 decretos de necesidad y urgencia, correspondiendo 336 de los mismos a la primera etapa presidencial, entre Julio de 1989 y Julio de 1995 (Ferreira Rubio y Goretti M. 1996).
Juan Bautista Alberdi El presidente argentino, titular del “ejecutivo fuerte”, es heredero directo del caudillo pre constitucional, es un factor –al decir de Alberdi- de continuidad entre el pasado, el presente y el futuro quien incluso resalta que “necesitamos reyes con el nombre de presidentes”.
La veneración rendida a los hombres fuertes se manifiesta legalmente en Latinoamérica, tal como lo ejemplifica un análisis constitucional rápido. La súplica de Alberdi de 'Den al poder ejecutivo poder posible, pero dénselo por medio de una constitución', destaca la tensión entre dos grandes tradiciones -una antigua y autóctona, la otra moderna e importada- que han confundido a los pensadores latinoamericanos sobre la presidencia desde la independencia.
Luego de largos exilios y al enterarse del triunfo de Urquiza sobre Rosas en la batalla de Caseros el 3 de febrero de 1852, escribe en pocas semanas de trabajo afiebrado una de sus obras más importantes: "Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina", que publica en mayo de ese año en Chile y la reedita en julio acompañándola de un proyecto de Constitución La obra será uno de las fuentes de nuestra Constitución Nacional sancionada el primero de mayo de 1853. La idea alberdiana de un "rey constitucional" proviene de la necesidad de terminar con la anarquía que había signado el tormentoso comienzo de la vida independiente de nuestro país. Así se explica la concentración de poder que aseguraba la desaparición de la rebeldía plural de los caudillos, para crear un sistema de normas homogéneo. |
El Programa
Partícipe
Áreas Temáticas
Dr. Alberto Castells Politólogo y abogado
El hiperpresidencialismo, dice Castells, es una deformación de la democracia, y es una modalidad que mantiene consenso. Encuesta del CEOP para Zona, (Diario Clarín) el 82,5 por ciento de los entrevistados señalaba la necesidad de ese tipo de liderazgos.
Esto es, que la figura presidencial se encuentra hipertrofiada al punto de que se presente como algo natural que el Ejecutivo asuma funciones propias de los otros poderes.
Lo define como "el máximo grado de concentración del poder en la figura ejecutiva del gobierno"
(..) Contra lo que se podría suponer, no fueron los caudillos provinciales los que la defendieron sino que, para Castells, -insiste también al igual que los autores del artículo central - con raíz alberdiana y el elitismo entre los primeros estadistas que reconocieron las inclinaciones autoritarias de Latinoamérica. Después de la independencia y durante todo el siglo XIX, veintenas de racionalizaciones de los primeros líderes defendieron el gobierno personal fuerte como una influencia estabilizadora necesaria en una cultura política caracterizada por relaciones asimétricas y clientelistas que fomentan la obediencia autocrática e indudable.
Y cita una frase de Simón Bolívar que el autor de las Bases asumió como propia y repitió toda vez que se requirió su consejo: "Necesitamos reyes con el nombre de presidentes". Castells asegura que no se trata sólo de una invasión del Poder Ejecutivo sobre las atribuciones de los demás poderes sino también de una cesión de espacios por parte de éstos. Y cuenta su experiencia personal:
"Trabajé durante un tiempo como asesor de la Comisión de Legislación General del Congreso, elaboramos cerca de 300 proyectos, de los cuales se sancionaron sólo 3.
Eso es una abdicación del Poder Legislativo".
Castells recurre al concepto de "padre protector" que utiliza el politólogo Jacques Lambert para describir el régimen presidencial en América latina: "Los argentinos siempre hemos querido tener un padre protector que guíe nuestros destinos. Por eso surgen ciertas figuras fuertes, y la dominación que ejercen nuestros líderes lejos de ser racional se basa en el carisma". Como es evidente, los gobiernos militares afianzaron esta tendencia.
"Fue un modo de continuar con el presidente como figura militar del siglo diecinueve", dice Castells.
Incluso desde lo semiológico existen signos del lugar que se esperaba ocuparan los presidentes. "En la Constitución se define al presidente como el jefe supremo de la Nación y en la época de Roque Sáenz Peña existió un proyecto de crear un uniforme presidencial cuyo diseño coincidía con las vestimentas de gala que lucían los monarcas de la época".
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